实施三单管理 构建政府权力运行新机制
来源：邓伟根发布日期：2014-06-09【浏览字号：大中小】
党的十八届三中全会指出，要推进行政体制改 革，深化行政审批制度改革，继续简政放权，切实 转变政府职能，推动政府职能向创造良好发展环 境、提供优化公共服务、维护社会公平正义转变， 理清政府与市场、社会、企业和个人的关系，建立 统一开放、竞争有序的市场体系，充分发挥市场在 资源配置中的决定性作用。但是在具体改革过程 中，政府职能下放普遍面临着“一放就乱，一乱就 收，一收就死”的困局。政府职能转移也同样面临 着行政审批权异化现象，一些事业单位和社会组织 承接审批职权后，反而变成狐假虎威的“二政 府” 。事实上，政府改革的核心问题，不在于把权 力交给谁，而在于怎样抓住权力运作的“牛鼻 子” ，牵住“牛鼻子” ， “神牛”也听话。
近年，南海依托政务网站、微博、微信和热线 平台，建成高效网络问政体系。按照“便利、贴 心、高效、公平”原则，全面建成覆盖区、镇、村 的三级行政服务中心及网上办事大厅，形成完整的 网络行政体系。依托监管监督中心、公共资源管理 交易中心和电子监察系统，建成全方位的网络监督 体系。通过网络问政、网络行政和网络监督“三网 融合”全面支撑行政体制改革。同时，大幅精简 51%的审批事权，向镇街下放60%的区级事项，镇 街80%的事项可以在村居办理。围绕权力透明化， 推行区、镇、村三级网上办事，居民和企业申报的 所有事项均可实现网上办理。推进审批标准化建 设，对1034项审批事项和流程进行标准化，最大限 度压缩自由裁量权。在此基础上，全面实施负面清 单、许可清单、监管清单“三单”管理，打造贯穿 行政审批权力运行的事前、事中、事后全政务链 条，构建充分放开、透明公平、监督有力的政府权 力运行新机制，构建满活力的国际营商环境和规范 有序的法治化社会环境。
负面清单：非禁即可，充分放开市场准入
南海以清单方式明确列出辖区内禁止和限制企 业投资经营的领域，清单以外则按照“法无禁止即 可”的原则充分开放，企业只要按法定条件和法定 程序注册登记、申请审批或备案即可开展投资经营 的有关活动，以此方便企业主体公平开展投资经营 活动。2013年底，南海根据区内产业发展规划和环 保要求，以及各镇街、各部门、金融区、高新区、 旅游集聚区出台的相关政策法规文件，先后公布了 两批涉及区域发展、环境保护、企业投资、外商投 资等6大类共1196项负面清单。南海通过实施负面 清单管理，将行政权力对企业投资干预降至最低， 让企业更自主的抉择、更从容的进行企业运作，发 挥企业比政府更加了解市场、更善于把握商机的优 势，开展创新创造活动。促进区内营商环境与国际 接轨，增强对国内外优质企业的吸引力。推动企业 加快淘汰落后产能，加速推进产业转型升级。鼓励 金融、科技、电子商务、生物医药、新材料、新光 源等现代新兴产业加速发展。同时，引导产业加速 向区内的东部金融区、中部高新区和西部旅游区集 聚聚焦，最大限度焕发企业创新热情，激发地区发 展活力，释放市场红利。
准许清单：规范审批，压缩自由裁量权
审批的权限不在于放，也不在于转移，而在于 量化审批标准，压缩自由裁量权，减少权力寻租空 间。南海通过实施准许清单管理，推进行政审批标 准化，把行政审批变成非常量化的东西，把审批权 力链条放进透明的网络笼子，实现行政审批权力的 有效监管。南海花了近1年的时间，聘请专家团队 制定各部门行政审批和社会服务事项的业务标准， 把申报条件格式化，把前置条件、审批要求、审批 依据罗列清楚。对事项进行科学分类，内容覆盖行 政许可、非行政许可审批、社会服务事项以及鼓励 性政策措施，形成一套标准化的办事流程体系。首 批准许清单共有742大项（1034小项）和694项鼓 励性政策措施，全部放上网络，向社会公布。企业 和居民要申报事项，只需在行政服务中心网站输入 事项名称，就能清晰知道所办事项要经过哪些部门 和流程，需要准备哪些材料和手续，需要多长时间 办结。而且准许清单内的审批项目，只要符合申报 条件，审批部门必须批准，并将审批结果网上公 布，这意味着政府亮出了自己的“底牌” ，减少了 审批部门自由裁量权，杜绝了权力寻租，谁审批、 哪一级审批结果都是一样的。这倒逼了政府部门规 范审批、不要“乱伸手” ，也倒逼了企业和群众办 事走正常途径，不要“动歪念” 。在审批过程中， 如果企业和群众对结果有质疑或对流程有意见，可 以随时通过政务网站、 “@南海微力”政务微博、 “南海民声”热线等网络问政平台进行投诉。另 外，南海还将重点领域的审批业务纳入电子监察系 统进行全程监督，确保行政审批的所有环节都公开 透明。
监管清单：有力监管，营造有序的市场环境
非禁即可很容易做到，企业进来、政府批准 后，如何实现对企业的有效监管，才是管理的难 点。南海改变以往市场管理重审批轻监管的做法， 通过建立包括分级分类管理措施、黑名单管理措 施、行政执法职权目录等在内的监管清单，列明各 种审批事项的后续监管措施，将市场监管的行业标 准、管理办法、监管记录等方面内容全部放到一个 公开透明的网络平台上，使各行业企业对自己将面 临哪些监管，监管的依据是什么，具体标准是什 么，惩处方式是什么，一目了然。然后对行业企业 实行A、B、C、D分级管理，对于A类信用良好的 企业，减少检查频率。对于D类信用较差的企业， 增加检查频率，企业信用记录越差，级别越低，检 查的频率就越高。对发现违法违规经营或长期信用 较差的企业，则直接纳入黑名单，把违法违规企业 的基本信息记录备案，惩戒和限制企业生产经营， 将企业的信用记录网上公布。将政府部门执法上 网，把所有部门的行政执法过程，包括立案、调 查、结论等都将上网公开，真正实现权力运行和流 程操作全程受监控约束。并大力推进个人、企业、 政府、乃至全社会的信用系统建设，市场主体只要 一违规就会留下污点。
南海通过实施监管清单管 理，不仅倒逼了政府监管和政府执法，更倒逼投资 者个人长期维护个人信用，倒逼企业加强自我约 束，倒逼全社会共同监督企业生产，从而促进了整 个社会诚信体系的建立。 南海的行政体制综合改革，特别是行政审批制 度改革，牢牢抓住网络倒逼的手段，通过实施事前 （负面清单） 、事中 （准许清单） 、事后 （监管清 单）全链条“三单”管理，做到禁限清晰、准许标 准、监管有力，构建起全新的政府权力运行体系， 真正厘清了政府与市场、社会、企业和个人的边 界，实现了将政府权力关进制度笼子，推动了管理 型政府向服务型政府转变，有效加快了打造充满活 力的国际营商环境和规范有序的法治化社会环境的 步伐。
