必须重视农地流转中的 “去粮化” 问题
来源：罗必良发布日期：2014-03-09【浏览字号：大中小】
一、土地流转有利于改善资源配置效率
以农地均分为特征的家庭承包制获得了举世瞩 目的政策效果，但同时也留下了严重的后遗症。家 庭承包制后，土地的集体所有制普遍表达为社区集 体的每个成员都天然地平均享有对土地的使用权 利。为了保证产权分配(界定)的公平性，从初始的 按人(劳)均分土地使用权，到一次又一次地因人口 变化而重划土地经营权，追求产权界定公平的调整 永无休止，从而隐含着重大缺陷。
第一，土地的经常性调整，使农户无法形成对 土地投资的长期预期；第二，既然每个成员对集体 土地权利是均等的，这就意味着他们在土地数量、 质量及土地负担的分摊上是均等的，因而，土地远 近好坏的统一搭配，使农户承包的地块不仅分散而 且零碎，造成了严重的规模不经济；第三，为了做 到地权的平均分配，每次调整都需要重新核查人 口、土地面积与地块数量及其质量，产权的界定费 用高昂；第四， 土地的每次分割要找到全体成员一 致接受或认可的方案， 无疑将支付较高的谈判费用。 其中，农地的细碎化是一个尤为突出的问题。
1986 年，农户平均拥有耕地 9.2 亩、分散为 8.4块；2008年户均耕地下降到7.4亩 （比1986年 缩小了20%） ，分散为5.7块。本课题组于2011年 对全国890个农户抽样问卷调查的结果表明，目前农户的平均承包面积为7.19亩，地块数依然分散 为5.08块。尽管部分研究认为土地细碎化可以通过 种植的多样化分散风险，并能使家庭按季节分配劳 动力等。但更多的文献则证明，小规模细碎化的土 地经营会由于地界的增多而浪费土地面积、降低灌 溉水的效率、浪费时间和带来田间管理的不便，以 及由于规模不经济而制约农业的增长并削弱农业的 综合生产能力。因此，由于土地细碎化的效率损 失，以及因农业劳动力非农转移导致人地关系变化 与松动所表达的潜在效率空间，使得通过农地流 转，改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用 格局，造就土地集中机制，实行规模经营，成为了 众多学者以及政策实施的基本主张。然而，随着农 业的结构调整与农地的流转集中，种植粮食作物的 比例有不断下降的趋势，对所表现出的“去粮化” 现象，必须引起有关方面的高度重视。
二、值得关注的现象：农地流转中“去粮化” 问题
（一） 来自全国的证据。由于比较收益的偏 低，我国的粮食生产在农作物种植中所占的份额是 不断下降的。1978年粮食在农作物播种面积中的比 重为 80.34%，1990 年为 76.48%，此后进一步下 降，到2003年降到历史的最低点65.22%。尽管随 后几年有所回升，但一直没有回复到90年代的水 平。应该说，农业生产中的“去粮化”种植行为， 已经成为普遍现象。
（二）来自抽样问卷调查的证据。本课题组于 2011年8月对广东全省范围进行了农户随机抽样问 卷调查。在900个有效问卷样本中，有农地转出行 为的农户244个，转入土地的农户138个。
从上表可以看出，土地的流转与集中，大大提 高了转入农户的收入水平，其经营规模亦有明显的 改善。但值得注意的是，全部样本户的平均种植农 作物为6.48亩，其中粮食的种植比例仅为39.93%。 其“去粮化”程度大大高于全国的情形。
观察上表可以进一步发现，未参与土地流转的 农户，其粮食种植比例为43.76%，转出农地农户的 种植比例维持在41.50%的水平，而扩大了经营规模 的土地转入农户的种粮比例则显著下降为31.45%， 比未流转农户降低了12.31个百分点，表现出明显 的“去粮化”种植特征。
（三） “去粮化”现象中的主要影响因素。为了 考察农户土地流转与“去粮化”种植行为之间的关 系，我们利用计量模型做进一步的分析。计量分析 的数据来源于前述的广东省900个样本农户的抽样 问卷调查。结果表明：
1.农业劳动力平均受教育年限、农户固定资产 总值、家庭从事非农的劳动力、养老保险覆盖率、 农作物总种植面积、地块平均面积、农业经营能 力、对改变农地用途的认知等8个因子与农户粮食 种植的行为选择负相关，从而导致了农户农业种植 的“非粮化”行为倾向。
2.务农者平均年龄、水田肥力、农产品收益满 意度等 3 个因子与农户粮食种植的行为选择正相关，从而有利于改善农户的粮食种植行为倾向。
进一步的分析可以发现，粮食种植已经成为一 种弱势选择：
第一，粮食种植与生产能力不足相伴随。年 龄老化、文化水平低、经营能力差的经营主体， 倾向于粮食种植， 表明粮食生产已经成为弱者的被 迫选择。 “弱者种粮” 势必成为国家粮食安全的重要 隐患。 第二，粮食种植与生产条件不佳相伴随。 除了 水田肥力外， 较低的资本积累、 小规模的种植经营、 细碎化的土地状况， 才可能选择粮食生产。 农业生产 条件的改善， 会加剧农户的 “去粮化” 倾向。 “差地种 粮” 势必成为保障粮食生产能力的重要约束。
三、主要的政策建议
必须重视的是， “去粮化”现象是在农地流转 市场尚未充分发育的背景下产生的。就全国的情况 而言，1999年只有2.53%的耕地发生了流转，2006 年 为 4.57% 、 2008 年 为 8% 、 2010 年 依 然 只 有 12%。农业部2011年上半年的数据为16.2%。
根据本课题组对全国931个村庄的抽样调查， 2011年我国农村劳动力从事非农工作以及兼业的比 例已经高达 48.62%，而土地流转率只有 15.25%。 二者相差33.37个百分点。 “人动”显然会引发“地 动” ，这无疑有利于改善农业的规模经营。随着农 地流转集中的进程与加快，极有可能进一步加剧农 业种植的“去粮化”问题。
因此，如何将土地流转的政策目标与保障粮食 生产的政策目标统一起来，构建“农地的流转集中 机制”与“粮食生产的诱导机制”的相容性制度安 排，应该是政策选择的核心线索。
1.强化农地的用途管制。我们的计量分析表 明，农地用途的随意改变是农业“非粮化”的重要 根源。必须在实施严格耕地保护制度的基础上， 实行 严格而有效的用途管制， 严禁耕地的非农使用。 与此 同时， 实施强有力的土地用途维护基金及其转移支付 制度。 其基本原则是： 谁改变谁支付， 谁维护谁获益。
2.不断完善粮食生产的价格诱导政策。回归分 析结果表明， “农产品收益满意度”是影响农户种 粮行为的重要因素。因此，必须进一步扩大和强化 农业生产资料的成本补贴机制和农产品销售价格的 保障机制。其中，加大粮食生产的投资补贴力度尤 为重要，有利于改善农户粮食种植的路径选择及其 路径依赖性。
3.在土地流转集中的同时强化粮食生产的扶持 机制。实施土地流转补贴制度，鼓励小农以及经营 能力不足的农户转出土地，在诱导土地集中的基础 上，加大粮农特别是种植大户的扶持力度。其基本 原则是：谁转出土地谁获益，谁种植粮食谁获利。
4.在劳动力转移的同时鼓励“能者种粮” 。农村 劳动力的非农转移过程在一定程度上可以说是农业 优质劳动力的流失过程。提升粮食的生产能力与安 全保障，就必须鼓励受教育程度较高、农业经营能 力强、土地经营规模大的生产主体进入粮食种植， 因此可以设立种粮大户奖励制度、种粮能手津贴制 度、种粮企业荣誉制度等。
5.调动地方政府的种粮积极性。分税制改革改 变了地方政府的竞争行为。获取经济增长政绩、弥 补财政缺口以及谋求职位晋升，成为了地方政府主 要的行为激励。因此，激励机制调整的基点是：
第一，区域粮食自给率的提升与否，应该成为 各级政府政绩考核与官员晋升的主要标准；第二， 区域粮食状况应该与地方财政收支密切挂钩。以农 田保有量以及粮食种植面积（或者粮食产量，或者 粮食自给率）的变化水平，来确定专项财政的转移 支付。其年度考核的原则是：谁减少，谁付费；谁 增加，谁得益。在全球化背景下，粮食不再仅仅是 农产品，而是已经成为垄断经营品、金融与投机产 品、国际与地缘政治产品、国家战略产品。必须明 确，保障粮食安全，保护基本农田，既是国家的战 略目标，也是各级政府和全体国民的责任，需要中 央、各级地方和全体人民共同承担。避免“去粮 化”现象蔓延仅仅是初步的，而形成“能者种 粮” 、 “土地流入者种粮” 、 “规模经营者种粮” 、 “政 府种粮” ，调动各类主体的积极性，需要全社会做 出不懈的努力。
（作者：罗必良，华南农业大学经济管理学院 教授、博士生导师，教育部“长江学者”特聘教 授，中共广东省委政策研究室特约研究员，广东省 省长顾问团成员，教育部创新团队“农村基本经营 制度” （IRT1062）首席专家，国家自然科学基金重 点项目（71333004）负责人）
