破解高速公路建设五大难题的 意见和建议
来源：省委政研室协调发展研究处发布日期：2014-04-09【浏览字号：大中小】
2014年是我省高速公路建设 大会战继2013年初战告捷后向纵 深推动的一年，也是建设任务更 重的一年。按计划，全省要建成 高速公路8项约586公里，新开工 8项约1060公里，推进在建续建 30 项约 2090 公里，以及开展 13 个项目前期工作。任务之重、时 间之紧前所未有，能否顺利完成 直接关系五年大会战目标的圆满 实现。
最近我们分别与省交通厅， 肇庆、茂名市政府，广佛肇高 速、包茂高速项目单位进行座 谈，了解到当前高速公路建设面 临资金缺口大、前期审批紧、征 地拆迁难、民营项目推进慢、砂 石地材供应紧五大难题，如果解 决不好，将严重制约高速公路建 设进度。针对这些难题，我们通 过调研提出一些意见和建议，供 领导参考。
一、资金问题是头号难题， 必须创新手段综合施策
高速公路建设资金困难来自 资本金和融资两个方面。资本金 方面，要完成五年大会战目标， 需要省级财政性资本金约547亿 元，扣除从新增财力和统筹燃油 税替代性收入中安排的 288 亿 元，目前缺口达 259 亿元。同 时，市级资本金到位情况不理 想。比如：广中江项目市级资本 金11.61亿元，目前仅到位6.84亿 元；揭惠项目市级资本金2.02亿 元，目前仅到位1.57亿元；宁莞 项目市级资本金0.75亿元，武深 项目市级资本金2.94亿元，汕昆 项目市级资本金3.16亿元，汕湛 高速清远至云浮段项目市级资本 金1.2亿元，目前均未到位。
融资方面，这一轮高速公路 新建项目集中在东西北地区，受 两方面因素综合影响，项目立项 和银行贷款难度很大。
一方面，东西北地区项目建 设运营成本高，预期通行费收入 低，还本付息能力差，申请银行 贷款较难。东西北地区地形地质 条件复杂，征拆标准、材料价格 以及人力等综合成本以及建成后 的综合运营费用(未含大修、专项 工程费用)均较高。目前四车道高 速公路造价达0.9-1.2亿元/公里、 运营费用为 100-120 万元/公里 年，六车道高速公路造价达1.2- 1.5亿元/公里、运营费用为 120- 160万元/公里年。但这些地区新 建高速公路通车初期交通量小， 车辆通行费收入低，加上鲜活农 产品运输绿色通道以及节假日期 间小客车免费通行等因素，预期 收入低，还本付息压力很大。比 如汕昆、大潮、梅州至平远，潮 汕环线、东海岛至雷州等项目， 需将资本金上调至 50%-70%才 能在运营期内还本付息。
另一方面，东西北地市财政 能力弱，担保资格低。比如广佛 肇高速申请国开行贷款， 总行要求 省市按共建比例进行担保， 因肇庆 地方债务超70%，总行不认可肇 庆的担保资格，至今未批贷款。
针对资本金和融资两方面 的困难，我们建议创新手段综 合施策。
一是采用“BT”模式减少 资本金缺口。据交通厅测算，如 果“BT”模式开展顺利，可减 少省级财政性资本金出资约117亿元，资本金缺口将下降至 142 亿元。
二是出台税费优惠政策弥补 资本金和还本付息资金缺口。各 级政府从高速公路项目中征收的 建筑施工企业营业税、通行费收 入营业税、国有高速公路经营企 业交纳的企业所得税地方分成部 分，由本级财政统筹全额安排用 于弥补高速公路资本金和运营期 还本付息资金缺口。在省政府权 限范围内免收水利建设基金、河 道管理范围占用费、城市建设配 套费、水土补偿费、取土资源 费、路产占用费，施工期间免收 水资源费等。国家规定不能减征 的，按照规定标准的下限收取。
三是适当上调通行费收费标 准，提高项目还本付息能力。 （四）建立还本付息资金缺口弥补 机制。参照珠三角城际轨道交通 的做法，省安排专项用地规模和 指标，由高速公路建设融资主体 对沿线市县主要节点、主要区域 和周边的土地实施储备，通过土 地一级开发和二级开发的增值收 益筹集运营期还本付息缺口资 金；对部分仍不能满足项目立项 和融资要求的政府还贷项目，由 省市财政按照投资比例安排财政 性资金补缺。
二、前期审批是关键，必须 省市配合，明确责任对口落实
高速公路建设项目立项至少 需要完成13项专题研究，涉及10 个以上行业主管部门以及国家、 省、市、县等4个审批层级，程 序繁复、周期长，特别是国家审 批项目，审批周期更是难以把 握，如济广高速公路平远至兴宁 段、大广高速连平至从化段的项 目核准周期均超过3年。按照既 定开工计划倒排工序，全省计划 2014年新开工的8项1060公里项 目要在今年6月底前完成前期工 作，计划 2015 年新开工的 15 项 1506公里项目要力争在今年底前 完成前期工作，时间十分紧迫。 据交通厅反映，目前审批难度最 大的是宁莞高速、武深高速、汕 昆高速这三个国高网“断头路” 项目。按照2014年12月底前开工 建设的目标倒排前期工作计划， 三个项目必须于2014年3月底前 完成环评、用地预审审批和国家 发展改革委“工可”审查，6月 底前完成“工可”审批。而国家 发展改革委对这三个项目的建设 时序存在不同意见，至今未正式 受理汕昆、武深项目的上报申 请，未明确宁莞项目启动“工 可”审查时间，使项目前期工作 陷于停滞，导致2014年底前开工 的目标难以实现。
为确保高速公路前期审批工 作有序推进，建议进一步强化责 任，对口落实。属于省级权限内 的前期审批工作，省有关部门要 切实执行“并联审批”制度，开 通绿色通道，确保不拖后腿。项 目所在地市要主动介入，积极配 合推进前期工作。需上报国家有 关部委审批的事项，由省对口部 门负责协调，责任到人跟踪落 实。对审批难度特别大的项目， 建议省领导亲自带队做工作。
三、征地拆迁问题是最大的 瓶颈，必须强化地市主体责任， 千方百计啃下硬骨头
高速公路征地、房屋拆迁以 及管线迁改等问题是造成在建项 目推进慢、计划开工项目开工难 的最大的瓶颈。据了解，目前征 地拆迁工作相对滞后的项目以及 涉及的地市主要有：广明高速广 州段，涉及广州、佛山市；大广 高速连平至从化段，涉及广州 市；广中江高速，涉及广州、佛 山、中山、江门市；从莞高速东 莞段 （含清溪支线） ，涉及东莞 市；从莞高速惠州段，涉及惠州 市；深圳市东部过境高速一期工 程，涉及深圳市；惠东凌坑至碧 甲高速（广惠东延线） ，涉及惠州 市；潮惠高速，涉及汕头、惠 州、汕尾、潮州、 揭阳市。 主要问 题是部分市政府不愿以总包干形 式开展征地拆迁工作， 部分在建项 目管线迁改未纳入总包干协议。 为此，建议进一步明确地市 在征地拆迁工作中的主体责任， 不折不扣地落实总包干工作，拿 出啃硬骨头的精神，千方百计按 时交地。要明确征地拆迁总包干 的责任范围，包括全部土地征收 和红线内地上地下所有附着物 （结构物）的拆迁、安置补偿、留 用地办理等工作内容，地上地下 附着物 （结构物） 包括房屋、 工厂、 管线 （含电力线网、 通讯光缆） 和其 它设施、设备、结构物等。
四、民营项目推进慢的问题 值得重视，必须加强管理与健全 机制双管齐下
去年以来，民营企业投资建 设的高速公路项目陆续出现资 金、管理等方面的问题，项目推 进工作非常缓慢，给大会战进度带来很多不确定因素。比如， 2013年开工的汕湛高速公路汕头 至揭西段、佛清从高速公路北段 两个项目银行贷款协议至今尚未 签订；广深沿江高速公路广州东 莞段项目业主与施工单位（湖南 路桥集团有限公司）合同纠纷未 彻底解决；惠东凌坑至碧甲高速 公路 （广惠东延线） 开工 3 年 多，仅完成投资57%；从莞高速 公路惠州段项目融资困难，进度 非常缓慢等等。纠其原因，有 些项目建设前期未签订特许经 营合同，建设期间缺乏有效的 约束机制和监管手段，行业主 管部门监管难度很大；有些项 目虽签订特许经营合同，但约 束条款不完备，项目退出机制不 健全，直接影响开工计划以及后 续建设进度。
为此，建议加强管理与健全 机制双管齐下，全面清理民营投 资建设高速公路项目。
一是立即修订完善《广东省 高速公路特许经营合同》 文本， 对未签订《特许经营合同》的项 目 （包括在建及已通车运营项 目） ，要尽快补签相关协议，并督 促民营项目严格按合同执行。
二是加快制定出台《关于进 一步加强社会资本投资建设高速 公路项目管理的若干意见》 ，明确 民营项目进入门槛、退出机制和 保证金等内容，确保让有实力、 有信誉的民营大企业参与到高速 公路建设中来。
五、砂石地材供应问题是燃 眉之急，必须出台政策进行专项 治理
随着全省高速公路建设的深 入推进，砂石材料供应短缺矛盾 日益凸显，供应不足、价格飞 涨、以次充好等问题比较普遍， 严重困扰了当前高速公路建设。 据了解，河砂价格与投标信息价 相比，平均增幅高达135%；碎石 价格与投标信息价相比，平均增 幅高达188%。例如，汕（头）揭 （阳）高速汕头段二期项目所在的 潮州地区河砂价格累计增幅达 226%，广乐项目所在的清远地区 碎石价格累计增幅达206%，肇花 项目所在的佛山地区河砂价格累 计增幅达190%、碎石价格累计增 幅达155%。
为解决砂石材料供应紧张这 个燃眉之急，建议出台关于加强 高速公路建设砂石开采供应管理 的具体办法，研究推广“统采统 销” 、设置专供砂场石场、 “定向 限价供应”的做法，优先保障高 速公路建设砂石材料的供应。同 时，开展砂石材料市场专项治 理，确保地方砂石材料限价专供 政策得到落实。
