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一、番禺区推进新型城市化情况

广州番禺区是个既有城市又有农村的城郊区，全区辖6个镇、10个街道、177条村，总面积529.94平方公里，农村面积258.3平方公里，占全区面积约一半。全区户籍人口82万人，农村户籍人口29.4万人，城市化率64.1%。

近年来，番禺区加快推进新型城市化，城市发展实现了量的扩张和质的提升，主要表现在：一是城市经济发展水平不断提升。2013年全区生产总值1353.23亿元，同比增长12.8%，人均GDP93776元，同比增长12.9%；财政收入由2000年的15.8亿元增长至79.96亿元，增长了5倍；产业结构不断优化，城市服务业所占比重越来越大，三次产业结构为1.9：35.1：63.0，第三产业比重较2000年上升了27个百分点；2013年城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入分别为39326元和20206元，分别比2002年增长158%和204%。二是城乡生态环境明显优化。实施生态工程建设和美丽城乡行动计划，加强了环境保护。2013年，番禺建成区绿化覆盖率48.1%，人均公共绿化面积27.2平方米，城镇污水处理率达88.75%。三是城市发展“骨架”拉大，城市承载力较强。2013年建成区面积已达219.52平方公里，比2011年扩大了11平方公里，全区实际服务管理人口达300万人四是培育形成了信息文化、物联网和时尚创意等智慧产业集群，为城市发展提供了产业支撑。五是健全了信息公共服务体系，实现部门、镇街、社区、家庭和企业信息共享。

番禺区加快推进新型城市化，主要开展了以下几方面工作。

（一）明晰城市定位，规划布局“四区一轴”城市结构，拓展城市发展空间。2012年，番禺被纳入明升体育都会区规划范围，根据明升体育新型城市化战略部署，番禺对城市化发展目标进行了准确定位，以建设“宜业宜居、现代文明、时尚创意都会区”为目标，高起点规划“四区一轴”城市功能布局：以广州大学城、国际创新城为核心的时尚创意区，以广州南站、番禺新城为核心的时尚购物区，以市桥老城区为核心的时尚生活区，以亚运城、广州新城为核心的时尚休闲与高端服务区，依托番禺大道和地铁3号线，打造番禺时尚创意轴线。明晰定位后，该区组建了新型城市化建设领导小组，对全区新型城市化建设进行了全面部署。目前，该区初步形成了“多中心、组团式、网络型”城市布局，城市发展“骨架”进一步拉大。

（二）发展商旅、创意、信息等低碳产业。一是培育“商核”、“智核”载体，促进城市建设与产业发展融合。依托广州国际创新城、广州国际商品展贸城等平台，发展高端商贸、创意设计、文化旅游和生物健康、动漫游戏、新材料等高科技产业。2013年，该区完成规模以上高新技术产品产值704.85亿元，同比增长21.4%，占规模以上工业总产值比重达46%。其中，动漫游戏行业产值占全国60%。服务业对该区经济增长贡献率达73.1%，现代服务业占服务业比重达48.9%。如长隆旅游度假区年接待游客突破1300万人次，旅游收入达36亿元。二是大力发展主导产业。重点发展汽车、城轨装备制造等先进制造业和灯光音响、输配变电等传统优势产业。2013年，汽车制造、通用设备等先进制造业完成产值100.87亿元，同比增长115.1%。三是依托广州大学城资源，推动创业创新平台发展。至去年底，节能科技园等9大科技产业园区已进驻了1850多家中小科技型企业，年产值达405亿元。目前，全区拥有市级以上科技型企业347家、企业研发中心121个。

（三）统筹城乡发展，建设生态宜居城区。番禺是个既有城市又有农村的城郊区，镇、村分散。针对这种情况，番禺区把建设生态宜居城乡和推进新型城市化结合起来，统筹编制城乡发展规划，优化城乡功能布局，制定市桥中心城区综合提升计划，建设宜居城区。同时，该区把名镇名村创建和美丽乡村建设结合起来，确定21个村为美丽乡村建设试点，投资8.54亿元为乡村建设237个项目。通过这些项目，有效改善了农村生态环境，目前，该区空气质量优良率达97.8%。

（四）健全“四服务”（政府、社区、企业、家庭）网络，提升城市公共服务和城市管理水平。一是建设以站、网、台、库、页、档、卡等为核心的信息化基础设施和以电子公务、数字大城管、数字家庭等为重点的应用工程，提高城市管理信息化水平。构建人口信息、法人信息、空间地理信息、宏观经济信息四大数据库，建成覆盖全区的政务专网，提高了政府办事效率。如出租屋数字化管理系统为5.9万名承租人提供了公共安全服务。2013年，全区财政投入“四服务”信息项目建设7912.2万元。二是建成社区卫生服务机构62所，52.4万人参加了新农合，参合率100%；建立流动人员社区医疗保障服务站，免费赠送意外医疗保险，农民重大疾病补助年最高限额达35万元。三是政府购买社会服务，为智障人员、老年人和外来工提供专业服务。目前，全区建立了19个“家庭综合服务中心”，为老、弱、病、残和外来务工人员提供基本公共服务。四是为外来工子女解决入学难问题。番禺区不断完善外来工子女“积分制”入学办法（根据外来工计生情况、购买社保、居住时间等指标打分，达到规定分数可入公办学校就读），为外来工子女入学创造条件。目前，全区有3.99万名外来工子女就读公办学校。

（五）以“三旧改造”为重点盘活土地，提高城乡土地利用率。上世纪80年代以来，番禺城区、镇村违建现象严重。近年来，该区以整治市容市貌为抓手，强力推进“三旧改造”。一是搬迁和改造一些污染严重的粗放型企业，腾出空地用于发展。筹集242亿元资金，将全区1568亩旧厂区用地改为商业住宅用地。二是整合土地资源，调整土地利用总体规划，把一些暂不建设的用地腾挪到急需建设的重点项目和民生工程，通过整合城镇土地资源，实现用地结构和镇村布局再优化。三是盘活散乱、废弃、闲置的农村集体建设用地，建设产业园区。如大龙街新水坑村通过调整置换零散集体建设用地，腾出建设用地11块，用于开辟工业园区和商业市场。

（六）激活民间投资，拓宽新型城市化投融资渠道。一是通过土地资本、金融资本和产业资本“三资融合”方式，建设一批民营科技园区。政府以土地资本化为载体，鼓励扶持民间资本投资创办科技园区，引导金融资本参股投资园区企业。如番禺节能科技园750亩土地集聚了中小科技型企业700多家，孵化出3家上市企业，2012年产值达220亿元。二是政府以区土地开发中心、交投公司、水务公司等为投融资主体，引导社会资本参与交通路网和水环境治理等项目开发建设。三是通过发行国有企业债券、BOT等形式融资，解决一些大型项目资金缺口问题。2013年区交投公司获批发行企业债券11亿元，为企业融资创造了条件。区内一些大型项目如高速公路、固定废物垃圾处理等通过BOT模式解决资金问题，使这些大项目能够顺利开工建设。

二、番禺区推进新型城市化遇到的主要问题

由于番禺区所处位置比较特殊，情况复杂，该区在推进新型城市化过程中，也遇到一些亟待解决的问题。

（一）城市“三规”（总体规划、土地规划、城市规划）互相制约，衔接不紧，导致一些城市建设项目“落地难”。由于城市“三规”制定的部门不同，时间也不一样，使城市“三规”有些内容相互制约。目前，番禺有些用地规划属于发展农业的区域，就无法腾挪出来发展工业；有些村庄规划与城区规划等衔接不紧，难于统一协调发展，导致一些城市规划项目“落地难”。交通、文化、体育等城市公共服务专项规划滞后于城市总体规划，图书馆、文化站、运动场等公共服务设施数量偏少。

（二）城市发展与项目建设用地的矛盾突出。番禺区是明升体育唯一的用地规模“减量规划区”。按照番禺区土地利用总体规划，2020年规划建设用地总量不能超过224平方公里，而目前建设用地总量已达到229平方公里，未来6年基本不能再新增建设用地，很多项目只能落到存量建设用地上，经常面临“无地可用”的困境，造成不少优质项目流失。同时，农村“就地城市化”也需要建设用地。未来几年，土地指标将会越来越紧缺，如果新型城市化发展与项目建设用地矛盾处理不好，就会严重影响城市建设和产业发展。

（三）新型城市化建设资金不足。2006-2011年，财政上划年均增长率达56.1%，远高于区财政13.4%年均增长率。2011年全区税收280亿元，需上缴83%。2012年土地出让金40亿元，扣除上缴部分及土地成本，仅余10亿元，一些建设项目无法落实。城市建设投融资体制不健全，社会资本参与城市开发、建设渠道不多，城市发展资金缺口大与民间资金进入难的矛盾突出，市场融资难以发挥作用。

（四）本地农业人口不愿意转为城镇居民，外来务工人员落户门槛高。由于番禺区农村较早成立了集体股份公司，农民得到的实惠较多，比较富裕，因此，本地农民不愿意放弃农民身份转为城镇居民，他们担心一旦转为城镇居民，就不能享受经济留用地收益、宅基地分配、社保配套等优惠政策。番禺外来工比较多（目前有115万人），由于外来工落户门槛较高，一般外来工难于落户。如沙头街大罗塘村，户籍村民1200人，流动人口则多达2万人，98%的外来工都没有落户当地社区。2013年，全区通过积分入户的外来务工人员仅760人，只占流动人员总数万分之六。

针对以上存在的问题，为进一步推进番禺新型城市化可持续发展，我们建议：

一是下放审批权限，完善规划布局。建议进一步下放规划审批管理权限，使区一级可以在明升体育城市发展总体规划指导下修编城区发展规划；突破城乡界限，村镇规划要相互连接，有序规划道路、建筑物、景点，突显岭南特色；加强轨道交通网、公交线网等基础设施建设，构建完备快捷高效的交通路网。

二是集约节约用地，提高土地利用率。建议明确土地开发利用内容和作用，把番禺区确定为广东省节约集约用地创新试点；挖掘低效土地再开发，合理调整土地利用总体规划，加快“三旧”改造，整合提升村级产业园区，引进优质项目向村级产业园区集中；健全地下空间开发建设管理机制，出台地下空间开发相关配套政策和标准规范，吸引社会资金，开发利用好城市地下空间。

三是探索户籍管理制度改革。建议抓住目前国家推进户籍改革的契机，探索户籍管理制度改革，制定切合实际的外来工落户门槛，优先解决进城时间长、就业能力强的外来人口落户。对已落户的外来人口，保证其享有与当地城镇居民同等权益；对暂未落户的外来工，有针对性地解决劳动报酬、子女上学、技能培训等问题。

四是发展适应新型城市化的产业。考虑到特大城市周边城区不宜发展污染严重、劳动密集型产业，建议番禺充分发挥区位、资源优势，大力发展信息技术、商贸旅游、生物健康等高端、低碳产业，改造提升装备制造、珠宝首饰等传统产业，探索出一条城市化与产业化协调发展融合的新路子。

五是加大资金保障力度。建议明升体育理顺市、区财政体制，完善分税制财政管理体制，为地方提供更多的城市发展资金；赋予基层政府适度举债权限，试点发行基层政府债券，筹集城市化建设所需资金；引入和建立城市建设股权投资基金、吸引社会资本参与城镇基础设施建设，建立多元、可持续的城市化发展资金保障机制。

三、几点启示

番禺区针对自身既有城市又有农村的特点，选择了“产城融合、生态宜居”的新型城市化发展路子，其做法为我省尤其珠三角地区推进新型城镇化建设提供了有益启示。

（一）大城市周边城区新型城市化建设，必须坚持规划先行、协同推进。新型城市化建设不能走拼土地、拼规模、盲目扩张的老路。番禺通过规划“四区一轴”城市发展布局，拉大了城市“骨架”，形成了“多中心、组团式、网络型”城乡发展空间格局，提高了土地利用率和城市综合承载力。同时，番禺针对农村传统的耕作方式和良好的生态景观，协同推进美丽乡村和幸福社区建设，丰富新型城市化内涵，使新型城市化建设具有生命力和可持续性。实践证明，新型城市化建设只有坚持规划先行，协同推进，走城乡一体化路子，才能有序统筹城乡建设，避免城乡盲目开发，实现新型城市化可持续发展。

（二）城市发展需要产业支撑，促进产城融合，增强城市发展的实力。番禺区推进新型城市化发展，没有走简单的铺摊子、上项目的老路，而是根据自己的实际情况，选择适应城市发展的商旅、科技等低碳产业，打造一批重大发展平台和城市经济综合体，增强城市发展的经济实力，为新型城市化建设提供直接经济支撑。番禺的实践证明，大城市周边区域新型城市化建设，只有根据自身的功能定位，发展科技、环保、低碳等城市需要的产业，才能促进产城融合，走出一条既有产业优势、又符合新型城市化特点的发展路子。

（三）加强外来工管理，减少他们后顾之忧。外来务工人员多是广东社会管理面临的一大问题。外来务工人员既为我省经济发展作出了贡献，但也给当地社会管理增加了难度。为解决这个难题，番禺区出台了一系列措施，加强对外来务工人员的管理，并为他们提供和本地人一样的医疗保障、子女入学等基本公共服务，使外来工安心在番禺工作。我省尤其是珠三角地区推进新型城市化建设，必须加强对外来工管理。同时，要建立保障机制，让他们享受与本地居民同等的基本公共服务，减少他们的后顾之忧。只有这样，才能使外来务工人员融入城市，成为促进新型城市化发展的生力军。